خطرناک‌تر از ناکارآمدی
یادداشت |
■ دکتر ارشک حلی ساز
یک تصور کلی از «اداره»، «دولت»، «بخش دولتی» و «دستگاه عریض و طویل اداری» در اذهان عمومی مردم وجود دارد. این روزها هر کسی خواه یا ناخواه درگیر کاغذبازی‌های اداری می‌شود. از ثبت تولد نوزاد گرفته تا خرید یک سیم‌کارت اعتباری تا دریافت سهمیه‌ی کود و سم و گرفتن کارت سوخت و تا شکایت از همسایه‌ی طبقه‌ی بالایی که لوله‌ی فاضلابش، سقف خانه را تخریب کرده‌است. در واقع تا همین چند سال پیش کسی می‌توانست برود در یک روستای دورافتاده و فارغ از سیستم شهری و اداری و دولتی و کاغذبازی، روزگار بگذراند و بدون انشعاب برق و لوله‌کشی آب و خط تلفن زندگی کند. اما امروز چنین امکانی نیست. اگر کسی درخواست هیچ کدام از این خدمات را هم از دولت نداشته‌باشد مجبور است برای اثبات اینکه زمین کلبه‌ای که قصد اقامت را در آن دارد متعلق به خودش است وارد گود بوروکراسی اداری شود. خیلی ساده زندگی بدون مراجعه به دستگاه‌های اداری و دولتی و فروافتادن در گرداب کاغذبازی‌های اداری ناممکن است. جدا از نقدی که بر ناکارآمدی سیستم اداری و بروکراسی اداری کشور وجود دارد -که میراث تاریخ طولانی این سیستم از دوره‌ی قاجار به این سو است- چنین ناکارآمدی علاوه بر ایجاد نارضایتی عمومی اثرات بلند مدت تخریبی بیشتری هم در پی دارد.
کافی است در تاکسی بنشینید و میزان نارضایتی مردم از سیستم ناکارآمد دولتی و اداری و کاغذبازی را از زبان مردم کوچه و بازار بشنوید. این نارضایتی لزوماً از سیستم حکومتی نیست اما به‌شدت مستعد گسترش به چنان حوزه‌ای است. یعنی ناکارآمدی یک سیستم اداری که محصول چینش نادرست ظرفیت‌ها و عملکرد پایین مدیران عملیاتی است به زودی وارد قلمرو حکمرانی کلان کشور می‌شود و این موضوع به‌شدت در حال گسترش است.
در علم سیاست‌گذاری یک اصطلاح وجود دارد به نام «Agency Capture». ترجمه‌ی تحت اللفظی آن را می‌توان «سازمان مسلوب‌الاراده» گذاشت. یعنی چی؟ یعنی عامه‌ی مردم تصور می‌کنندسازمان‌ها و ادارات دولتی بی‌اختیاراند. از نظر مردم کوچه و بازار افراد حاضر در رده‌های بالای تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری بیش از آن‌که به منافع و خیر عمومی توجه کنند، گوش به فرمانانِ افراد و سازمان‌های قدرتمندی هستند که نهان و آشکار و با انواع ابزارهای مشروع و نامشروع، تصمیم‌گیران را تحت فشار می‌گذارند. این فشار آن‌ها در نهایت منجر به این می‌شود که یا تصمیمی اخذ نشود که منافع صاحب‌نفوذان در خظر بیفتد و یا هر تصمیمی که گرفته می‌شود بیش و پیش از هر چیز، تأمین‌کننده‌ی منافع این قدرت‌مندان باشد.
عمومیت چنین باوری در بین افراد جامعه باعث می‌شود که انواع سازمان‌ها و نهادهای رسمی و ساختار عریض و طویل اداری دچار بحران هویّت شود. این بحران هویّت از کف خیابان شروع می‌شود و دامان مجموعه‌های شاغل و درگیر در خود سازمان‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر را نیز می‌گیرد.
به‌عنوان مثال همان کارشناسی که زمان کاری خود را صادقانه در تدوین یک آیین‌نامه در شهرداری صرف می‌کند، در صورت باور به مسلوب‌الاراده بودن سازمانی، اطمینانی نسبت به قضاوت عادلانه‌ی این آیین‌نامه در سطوح بالای سازمان خودندارد. به احتمال زیاد او گمان می‌کند که مثلاً اگر آیین‌نامه‌ی خوبی در بخش شهرسازی تدوین شده است در سطوح بالای تصمیم‌گیری اگر منافع بخش قدرتمند انبوه‌ساز را با مشکل مواجه کند حذف می‌شود. یعنی هر کجا آیین‌نامه‌ی تدوینی او مخالف منافع صاحبان ثروت و قدرت باشد یا حذف می‌شود و برعکس مواردی جایگزین می‌شوند که مدافع منافع انبوه‌سازان باشد. به کرّات در مصاحبه‌های مدیران میانی شاهد این ادعاها هستیم که «چیزی که ما نوشتیم این نبود»، «تصمیمی که ما اخذ کردیم چنین نبود»، «اساساً این تصمیم دقیقاً در مقابل آن چیزی است که ما در نظر داشتیم» و الخ. استمرار چنین باوری که عموماً بر زبان رانده نمی‌شود و طبیعتاً فرصت نقد و پرداختن به آن نیز فراهم نمی‌شود به تدریج باعث زوال هویّت و کارآیی سازمان‌هایی خواهدشد که برای اهداف متنوع تصمیم‌گیری تأسیس شده‌اند. در خطرناک‌ترین بروز این معضل، عالی‌ترین نهادهای تصمیم‌گیر نظیر مجلس و کابینه‌ی دولت هم در دام می‌افتند و نه تنها اعتماد عمومی به آن‌ها در جامعه از بین می‌رود بلکه بین این نهادها و درون خود آن‌ها این بی‌اعتمادی شکل می‌گیرد. درواقع ناکارآمدی سیستم اداری هم در شکل کاغذبازی مفرط و هم در شکل بی‌اعتمادی به وجود و هویت چنین اداراتی گریبان ساختار کلی تصمیم‌گیری را می‌گیرد. تصور کنید فردی کارمند با قرض و وام قصد ساختن یک واحد مسکونی را دارد. تقریباً مشخص است که او برای گذر از هفت خوان اداری و کسب مجوزهای لازم چه مسیر پر پیچ و خمی را باید طی کند. حالا هرگاه این کارمند معمولی، سوار بر پراید خود از کنار یک مجتمع مسکونی بزرگ بگذرد و با تجربه‌ای که در راهروهای اداری به دست آورده بفهمد که پروژه‌ای با این عظمت بدیهی‌ترین استانداردهای لازم را هم رعایت نکرده، چه تصوری باید از ساز و کار اداری در ذهن خود داشته باشد؟! مطالعات سیاست‌گذاری نشان می‌دهد یکی از اولین نتایج او این است که این اداره و سازمان «مسلوب‌الاراده» است و فقط در راستای منافع عده‌ای خاص عمل می‌کند و به مردم عادی که می‌رسد در صدد تحت فشار گذاشتن آن‌هاست.
همین مطالعات البته نشان می‌دهند که هر تصمیمی -هر چند خوب و بی‌ایراد- به نفع عده‌ای و به ضرر عده‌ی دیگری است. هنر سیاست‌گذاری شاید آن باشد که بتواند توازنی بین منافع و مضارتصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌ها و جوامع هدف منتفع یا متضرر از این تصمیم‌ها و سیاست‌ها برقرار کند. به زبان ساده امکان ندارد که سیاست یا تصمیمی منافع همه را تأمین کند. در چنین شرایطی آن‌چه هویّت و کارآییِ سازمان‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر را حفظ می‌کند، جمع و ضرب منافع و مضرات تصمیم‌های آن‌ها نیست. چرا که چنین قضاوت و محاسباتی مشمول پیچیدگی‌ها و ریزه‌کاری‌هایی است که قضاوت قاطع را ناممکن می‌کند.. لذا راه حل در ارزیابی و قضاوت تک‌تک تصمیمات و سیاست‌های نهادهای مسؤول نیست بلکه در «تولید و بازتولید مستمر اعتماد» نسبت به نهادهای تصمیم‌گیر است. این اعتمادسازی می‌تواند مستقل از چارچوب‌های کلان ملی در سطح استان و شهرستان هم اجرایی شود. اینکه مردم عادی هر روز مواجه با انواع و اقسام ویلاهایی که در اراضی ملی ساخته شده‌اند نشوند، اینکه شاهد اعطای وام‌های کلان به عده‌ای خاص نباشند، اینکه پیوسته شاهد اجرای پروژه‌های بزرگ بحث‌برانگیزی که به اطلاع عموم نرسیده‌است نباشند می‌تواند اعتماد را به ساز و کارهای اداری و مدیریتی بالا ببرد و تصور مسلوب‌الاراده بودن اداری را در سطوح استان و شهرستان کم‌کم از بین ببرد. در غیر اینصورت به‌شکل صعودی و در یک مسیر پر شیب، ناکارآمدی سیستم اداری و مدیریتی تبدیل به نارضایتی از سیستم حکمرانی خواهدشد.