فاطمه سراوانی- سند چشم‌انداز و برنامه راهبردی استان گلستان تا افق ۱۴۰۴، به‌عنوان نمونه‌ای از اسناد توسعه‌ای تدوین‌شده در سطح استان، در این نوشتار مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد؛ سندی که با هدف ترسیم مسیر توسعه، شناسایی ظرفیت‌ها، تعیین اولویت‌ها و ایجاد چارچوبی برای تصمیم‌گیری راهبردی تدوین شده است. این سند، مانند بسیاری از اسناد مشابه، از نظر ساختار، ادبیات مدیریتی و چارچوب کارشناسی، متنی منظم و قابل توجه به شمار می‌رود؛ اما پرسش اصلی نه درباره کیفیت نگارش آن، بلکه درباره میزان اثرگذاری و فاصله میان آنچه نوشته شده و آنچه در عمل تحقق یافته است. متن‌های توسعه در ایران معمولا با امید آغاز می‌شوند اما به مرحله اجرا نمی رسند. سند چشم‌انداز و برنامه راهبردی استان گلستان تا افق ۱۴۰۴ نیز از این قاعده مستثنا نیست؛ دانش نگارنده می گوید این سند خوش‌ساخت، پرجزئیات و آراسته به ادبیات حرفه‌ای مدیریت راهبردی است اما اگر تنها معیار قضاوت، نحوه تدوین و تنظیم آن باشد، نمره قابل قبولی دریافت می‌کند. اما مسئله اصلی، همان نقطه‌ای است که همواره میان اسناد توسعه‌ای و واقعیت‌های اجرایی وجود داشته است: فاصله میان نوشتن و عمل کردن. این سند، مانند بسیاری از برنامه‌های راهبردی، از یک درک درست آغاز می‌شود. تاکید بر اینکه کیفیت زندگی مردم، نتیجه کارآمدی مدیریت، هماهنگی سیاست‌ها و استفاده درست از ظرفیت‌های موجود است، گزاره‌ای منطقی و قابل دفاع است. تدوین‌کنندگان سند، استان گلستان را نیز به‌درستی مورد توجه قرار داده‌اند؛ استانی با منابع طبیعی ارزشمند، موقعیت جغرافیایی ویژه، ظرفیت‌های کشاورزی، امکان توسعه روابط اقتصادی منطقه‌ای و توان بالقوه برای حضور فعال‌تر در زنجیره‌های اقتصادی. این ظرفیت‌ها، موضوعات تازه‌ای نیستند. سال‌هاست در گزارش‌ها، مطالعات و برنامه‌های مختلف تکرار شده‌اند. گلستان همواره به‌عنوان استانی برخوردار از فرصت‌های توسعه معرفی شده است؛ اما مسئله اصلی این بوده که چگونه این فرصت‌ها از سطح شناخت و توصیف، به مرحله بهره‌برداری و خلق ارزش اقتصادی منتقل شوند. در ادامه، سند تلاش می‌کند این ظرفیت‌ها را به یک مسیر توسعه تبدیل کند. انتخاب تجارت جهانی مبتنی بر مزیت رقابتی به‌عنوان پیشران توسعه، رویکردی هوشمندانه و قابل دفاع است. تاکید بر توسعه صادرات، تقویت تعاملات فرامرزی، استفاده از مزیت‌های محلی و حرکت به سمت اقتصاد رقابت‌پذیر، نشان می‌دهد که مسئله به‌درستی شناسایی شده است. همچنین تعریف شاخص‌های ارزیابی و پیش‌بینی سازوکارهای پایش و .....نشان‌دهنده تلاش برای ایجاد یک چارچوب علمی و نظام‌مند است. از منظر طراحی برنامه، بسیاری از اجزای مورد نیاز در این سند پیش‌بینی شده‌اند.

روی کاغذ، همه‌چیز مرتب است؛ اهداف مشخص شده‌اند، شاخص‌ها تعریف شده‌اند، مسیرها ترسیم شده‌اند و حتی سازوکار نظارت نیز پیش‌بینی شده است. اما بیرون از این چارچوب‌های منظم، واقعیتی وجود دارد که با جدول و نمودار مدیریت نمی‌شود. واقعیتی که در آن، عامل اصلی موفقیت نه کیفیت تدوین سند، بلکه قدرت اجرا، تعهد مدیریتی و استمرار تصمیم‌هاست.

گلستان در دو دهه گذشته، کمبود سند و برنامه نداشته است. از مطالعات آمایش سرزمین گرفته تا سندهای استراتژیک کشاورزی، دامپروری و برنامه‌های توسعه منطقه‌ای و ....، بارها مسیرهای مختلف ترسیم شده و بارها وعده ایجاد نقطه تحول داده شده است. اما اگر این برنامه‌ها توانسته بودند به مقصد برسند، امروز باید نشانه‌های آن در اقتصاد، اشتغال و کیفیت زندگی مردم استان دیده می‌شد. اقتصاد استان هنوز تا حد زیادی بر کشاورزی سنتی و کم‌بازده متکی است؛ بخشی که با وجود ظرفیت بالا، نتوانسته به‌طور کامل به زنجیره ارزش، صنایع تبدیلی و بازارهای رقابتی متصل شود. صنعت همچنان سهم محدودی در اقتصاد استان دارد و نتوانسته به موتور قدرتمند اشتغال تبدیل شود. بازار کار با ناپایداری مواجه است و بسیاری از جوانان تحصیل‌کرده، به جای یافتن فرصت ماندن، مسیر مهاجرت را انتخاب می‌کنند. مهاجرت برای بخشی از نسل جوان، دیگر صرفا یک انتخاب نیست؛ به راه‌حلی برای عبور از محدودیت‌های موجود تبدیل شده است. این فاصله میان برنامه و واقعیت، اتفاقی نیست. مسئله اصلی پیش از آنکه به کیفیت اسناد مربوط باشد، به جایگاه آن‌ها در نظام تصمیم‌گیری بازمی‌گردد. اسناد راهبردی در ایران اغلب نقش توصیه‌ای دارند، نه الزام‌آور و متاسفانه دستگاه‌های اجرایی خود را متعهد به اجرای دقیق آن‌ها نمی‌دانند و هر مجموعه ممکن است بر اساس اولویت‌های کوتاه‌مدت خود حرکت کند. بودجه‌ریزی نیز که باید مهم‌ترین ابزار اجرای برنامه‌ها باشد، در بسیاری از موارد ارتباط مستقیمی با اهداف راهبردی ندارد. منابع مالی به جای آنکه صرفا بر اساس اولویت‌های توسعه‌ای تخصیص یابد، گاه تحت تاثیر شرایط روز، ملاحظات سیاسی یا تصمیم‌های مقطعی قرار می‌گیرد. از سوی دیگر، نظام نظارت نیز بیشتر به ثبت گزارش‌ها محدود می‌شود تا اصلاح مسیر. گزارش‌ها تهیه می‌شوند، شاخص‌ها اندازه‌گیری می‌شوند و جلسات برگزار می‌شود، اما در بسیاری از موارد، عدم تحقق اهداف هزینه مشخصی برای مدیران و تصمیم‌گیران ندارد. در چنین شرایطی، نظارت به جای آنکه ابزار اصلاح باشد، به یک فرآیند اداری تبدیل می‌شود.

یکی دیگر از موانع جدی، بی‌ثباتی مدیریتی است. توسعه یک فرآیند زمان‌بر است و نیازمند تداوم در تصمیم‌گیری است؛ اما تغییرات مکرر مدیریتی باعث می‌شود بسیاری از برنامه‌ها پیش از رسیدن به مرحله نتیجه‌دهی متوقف شوند. هر مدیر جدید ممکن است اولویت‌های تازه‌ای تعریف کند و مسیر طی‌شده را تغییر دهد. نتیجه آن، انباشت برنامه‌های نیمه‌تمام و اسنادی است که به جای اجرا، راهی بایگانی می‌شوند. نقد سند چشم‌انداز و برنامه راهبردی استان گلستان تا افق ۱۴۰۴، نقد یک متن یا یک گروه تدوین‌کننده نیست؛ نقد یک رویکرد است. رویکردی که گاهی تصور می‌کند با دقیق‌تر نوشتن، پیچیده‌تر کردن مدل‌ها و افزایش تعداد شاخص‌ها می‌توان ضعف در اجرا را جبران کرد. در حالی که مسئله اصلی، نه کمبود تحلیل، بلکه نبود اراده کافی برای تبدیل تحلیل به عمل است.

گلستان امروز بیش از هر سند تازه‌ای، به اجرای همان اولویت‌هایی نیاز دارد که تاکنون بارها نوشته شده‌اند. انتخاب چند هدف محدود، واقعی و قابل سنجش، تمرکز منابع بر آن‌ها و پیگیری مستمر تا رسیدن به نتیجه، شاید موثرتر از تدوین برنامه‌های جدید باشد. توسعه زمانی اتفاق می‌افتد که سند از روی کاغذ عبور کند و وارد تصمیم، بودجه، مدیریت و عمل شود. شاید اکنون زمان آن رسیده باشد که به جای نوشتن سندی دیگر و البته صرف هزینه های هنگفت، یک سوال ساده اما مهم مطرح شود:

از میان همه آنچه تاکنون نوشته‌ایم، دقیقا کدام بخش توانسته است زندگی مردم را تغییر دهد؟